Responsabilidade da União Europeia

 

 

Responsabilidade Internacional

 

A responsabilidade internacional da UE não está expressamente prevista, contudo ela existe e em causa está a responsabilidade da UE por atos violadores do direito internacional suscetíveis de causar danos a outros sujeitos de direito internacional. A União, não sendo um Estado, responde internacionalmente na qualidade de organização internacional. Os Estados membros podem responder subsidiariamente, na sua qualidade de sujeitos de direito internacional

 

Responsabilidade extracontratual

 

O artigo 340.° do TFUE nesta matéria contém no 2.º parágrafo o dever de indemnizar a cargo da União de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.

Os “princípios gerais comuns aos Estados membros”, de onde decorre a responsabilidade extracontratual da UE, configuram-se aqui como um fundamento apreensível através da comparação jurídica. Esta análise comparativa é levada a cabo pelo TJUE que recolhe as dogmáticas nacionais em função dos objetivos dos Tratados, determinando um padrão de responsabilidade para a União. Estes princípios gerais comuns, acolhidos na sua generalidade ,fornecem assim o enquadramento material dentro do qual são definidos os pressupostos da responsabilidade, apesar de não vincularem o TJUE a uma determinada solução.

Os pressupostos da responsabilidade da União são cumulativos para que a ação prossiga e são eles: a ilicitude de uma conduta imputável à UE, o dano e o nexo de causalidade (entre a conduta e o dano). A ordem de análise destes pressupostos pelo tribunal é arbitrária.[i]

O primeiro pressuposto deve ser entendido em sentido amplo e prende-se com a existência de um ato lesivo imputável às instituições e organismos da UE, abarcando as ações (no qual se incluem atos normativos, atos administrativos e atos materiais) e omissões (ausência indevida de quaisquer desses atos). Segundo a jurisprudência do TJUE estamos perante uma ilegalidade, para efeitos de responsabilidade, quando se dá a violação suficientemente caracterizadora de norma superior de proteção do particular[ii]. Importa analisar cada um destes elementos: a noção de violação suficientemente caracterizadora pretende afastar a responsabilidade das instituições, órgãos e organismos da UE por toda e qualquer atuação culposa e errónea inerente à atuação normal das mesmas, eliminando-se deste modo o risco de um efeito excessivamente inibidor da responsabilidade sobre a União. Para haver responsabilidade exige-se uma violação séria e especialmente qualificada de normas jurídicas da UE, que deve ser aferida em função do caso concreto. Devem-se considerar os poderes de “policy-making”, normativos e discricionários da instituição ou do organismo ou órgão em causa. O TJUE tem procurado assegurar às instituições da UE (em especial às envolvidas diretamente na tomada de decisões de política económica) uma margem de discricionariedade. Quando são excedidos gravemente os limites de discricionariedade, as medidas de política económica que prejudiquem interesses particulares dão origem a responsabilidade extracontratual.

Assim, podemos constatar que quando maior é a complexidade jurídica, económica, técnica ou científica da questão e a discricionariedade da decisão menor será a responsabilidade da instituição da UE. O critério da violação suficientemente caracterizadora ou qualificada revela a autonomia dogmática do direito da responsabilidade da União. O mesmo critério ilustra o modo flexível como os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados são acolhidos. Até agora ele tem impedido a existência de responsabilidade pelo risco da UE (mesmo por atos lícitos); as normas superiores de referência paramétrica incluem as normas hierarquicamente superiores de direito primário e secundário e os princípios gerais de direito da UE. Em cada caso terá de se indagar sobre as normas superiores paramétricas da conduta da entidade em causa; a proteção do particular, por último, requer a presença de posições jurídicas individualizáveis, dado que, a responsabilidade da União não se materializa quando haja sido violada uma norma que tem como finalidade única a tutela do interesse geral. O objetivo da norma violada é o da proteção do lesado.

Prosseguindo na análise do artigo 340.° do TFUE, em concreto nos termos do 2.º e 3.º parágrafos, a responsabilidade da União tem também como pressuposto uma conduta de uma autoridade comunitária no exercício das respectivas funções. Esta conduta tem de estar diretamente relacionada com a prossecução das atribuições da entidade da UE que esteja em causa. A responsabilidade da União abrange os atos do Conselho, da Comissão e do Parlamento Europeu praticados no exercício das suas atribuições que constam dos Tratados. O ato tem de ser dotado de eficácia externa, provocando um dano na esfera jurídica de terceiros.

Nos termos do 2.º parágrafo do mesmo artigo, a UE responde pelos danos causados por condutas ilegais que sejam imputáveis aos respetivos agentes no exercício das respectivas funções. A responsabilidade da UE propriamente dita pelos atos dos seus agentes distingue-se da responsabilidade pessoal dos agentes perante esta, nos termos do 4.º parágrafo.

Quanto ao segundo pressuposto da responsabilidade da UE, o dano, isto é, o prejuízo ou a desvantagem suportada pelo lesado (que pode ser um cidadão europeu ou uma empresa ou um funcionário da União, um deputado do Parlamento Europeu, etc), a responsabilidade tem lugar quando uma instituição, órgão ou organismo da União, através de uma conduta ilegal, causa um prejuízo a terceiros. O dano tem de ser real, certo e concreto, devendo ser suficientemente especificado. No entanto, se a sua ocorrência for previsível e segura pode ser apenas potencial. Os danos hipotéticos e conjecturais estão excluídos. O ónus da prova impende sobre quem pretende a responsabilização da UE.

O último pressuposto da responsabilidade, o nexo de causalidade entre o ato ilícito e o dano, é aferido com base na teoria da condição sine qua non, segundo a qual uma conduta é adequada a produzir o dano se este não se produzisse se essa conduta ilegal não se tivesse verificado. Contudo, o nexo de causalidade é entendido para além disso, como causalidade adequada, perguntando-se se o dano é a consequência normal e esperada da conduta ilegal. A conduta tem de ser adequada à produção do dano, exigindo-se um nexo suficientemente direto e provável de causa e efeito, passível de corroboração pelas leis gerais da experiência. Exige-se também que a cadeia de causalidade não seja interrompida.

Relativamente à competência para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos causados pelas instituições e agentes da União Europeia e pelo Banco Central Europeu (artigo 340.° TFUE), nos termos do artigos artigos 268.º e 256.º do TFUE, pertence ao TJUE. Ao Tribunal geral cabe julgar em primeira instância, havendo lugar a recurso para o Tribunal de justiça, limitado a questões de direito. Observa-se aqui um princípio de exclusividade da jurisdição da UE. A esta cabe verificar o preenchimento dos requisitos cumulativos responsabilidade extracontratual da UE. Este aspecto prático é muito importante dado que a diferenciação entre responsabilidade contratual e extracontratual é crucial pois disso depende a repartição das competências pelos tribunais da UE ou nacionais.

Quanto ao prazo para intentar ação de responsabilidade não existe nenhuma previsão expressa. Por esse motivo o prazo de prescrição é tido como prazo processual e é de 5 anos (nos termos do artigo 46.º do Estatuto do TJUE) desde a prática do ato lesivo ou desde o conhecimento dessa prática, sem prejuízo da interrupção da prescrição.

O dever de indemnizar da UE decorre da obrigação desta de reparar as consequências ressarcíveis da sua conduta ilegal, de acordo com o princípio da proteção jurídica efetiva dos direitos e interesses dos particulares. Este dever supõe uma comparação entre a situação que a atuação ilegal gerou para o terceiro em causa e a situação que para este teria resultado de uma conduta respeitadora do direito da União Europeia. A compensação é realizada pela restituição que pretende reconstituir a situação que existiria atualmente no caso de o dano não ter sido produzido. Na impossibilidade de restaurar é devida uma indemnização, que está limitada pela necessidade de garantir a funcionalidade da UE e a utilização funcionalmente adequada dos seus recursos.

 

Responsabilidade Contratual

 

A UE tendo personalidade jurídica pode celebrar contratos de direito público e de direito privado com pessoas singulares e coletivas. Esses contratos podem ser celebrados pelas instituições, órgãos ou organismos da UE.

Segundo o primeiro parágrafo do artigo 340.° do TFUE, a União está sujeita a responsabilidade contratual. O facto gerador é o incumprimento ou o cumprimento defeituoso de um contrato. A responsabilidade contratual pressupõe uma pretensão compensatória contra a UE com fundamento na violação de um contrato de direito público ou privado.

Em sede de responsabilidade contratual da UE a regra é a da competência dos tribunais nacionais, nos termos do artigo 274.º do TFUE. Porém, nos termos do artigo 272.º do TFUE o TJUE com base em cláusula compromissória constante de contratos de direito público ou privado celebrados pela UE, tem competência para resolver litígios contratuais, afastando assim a competência pelos tribunais nacionais. Este aplica para além do direito nacional, os princípios gerais do direito. Não existindo cláusula compromissória que fundamente a competência do TJUE em ações de responsabilidade contratual, não pode ter este competência, sob pena de violação do princípio da tipicidade das competências do TJUE.

Assim, a responsabilidade da União é regulada pela lei aplicável ao contrato em causa (primeiro parágrafo do artigo 340.° TFUE) sem prejuízo de cláusula compromissória em contrário, sendo os tribunais nacionais os tribunais competentes nesta matéria em regra.

 

Responsabilidade dos Estados membros

 

A responsabilidade dos Estados membros pela violação das normas do direito da União Europeia, não tem base legal (o artigo 340.° do TFUE não faz qualquer referência a esta responsabilidade), sendo por isso construída pelo TJUE com base nos postulados fundamentais inerentes aos princípios gerais de direito da UE e aos princípios gerais de direito dos Estados membros. O TJUE apoiou-se no princípio da cooperação leal dos Estados membros e nas doutrinas da primazia e do efeito direto do direito da União. Os Estados membros aceitam a doutrina da sua própria responsabilidade à face do direito da UE, na medida em que aquela é parte deste e a este subordinam as suas ordens jurídicas de acordo com o princípio da cooperação leal.

Esta responsabilidade dos Estados membros deve ser efetivada junto dos tribunais nacionais[iii] de acordo com os princípios da equivalência e da efetividade. O princípio da equivalência encerra uma proibição de discriminação entre pretensões de responsabilidade fundadas no direito interno e no direito da UE[iv]. O princípio da efetividade prescreve requisitos processuais que tornem a efetivação da responsabilidade praticamente impossível, dando corpo a uma proibição de frustração da pretensão de responsabilidade fundada no direito da UE. Isto significa que o princípio da autonomia processual nacional deve subordinar-se ao princípio da proteção jurisdicional efetiva, devendo os pressupostos definidos no direito interno ser avaliados à luz do direito da União.

Como vimos em princípio cabe aos tribunais nacionais a efetivação da responsabilidade dos Estados membros, aplicando o direito da União e o direito nacional pertinente. Contudo existem situações em que o TJUE pode intervir. Acontece, por exemplo quando o Tribunal nacional de última instância viola o direito da UE e dê lugar à abertura de um procedimento de incumprimento contra o Estado membro. Nesse caso o TJUE pode ser chamado a analisar o modo como o Tribunal nacional trabalhou os requisitos da responsabilidade.

A responsabilidade dos Estados membros tem como pressupostos: a violação do direito da UE, a presença de um dano e a existência de um nexo de causalidade entre a violação e o dano. Quanto ao primeiro pressuposto, a responsabilidade do Estado pressupõe a existência de uma conduta (ativa ou omissiva) lesiva que lhe seja imputável. Segundo a jurisprudência do TJUE existem várias formas de violação e incumprimento do direito da UE. Por analogia com o que acontece na responsabilidade da União, nos termos do artigo 340.° do TFUE também aqui se fala da violação suficientemente caracterizadora do direito da UE e da violação de uma norma de proteção. A violação suficientemente caracterizadora pressupõe a ultrapassagem dos limites da discricionariedade que o direito da UE concede ao Estado. O TJUE parte do princípio de que na execução do direito da UE os Estados membros não dispõem geralmente de uma discricionariedade comparável à dos órgãos da UE. Contudo, na falta de normas comunitárias ou de harmonização legislativa a discricionariedade dos Estados pode ser maior, diminuindo a sua responsabilidade na proporção inversa. O TJUE não pretende que os Estados respondam por danos causados a interesses particulares sempre que sejam confrontados com a necessidade de tomar medidas discricionárias de interesse geral. O Tribunal considera que devem ser ponderados alguns fatores como o grau de precisão, clareza e determinabilidade da norma violada, o caráter intencional ou não intencional da violação, entre outros fatores.

Também aqui a violação de uma norma superior de proteção implica a existência de pretensões individualizáveis em normas que não visem exclusivamente tutelar o interesse geral mas também garantam direitos aos particulares.

Quanto ao segundo pressuposto, o dano, este deve ser suficientemente especificado (sob pena de não ser atendível). O direito da UE não diz muito sobre a determinação dos danos ou sobre o dever de o lesado contribuir para evitar o dano, pelo que se remete para as normas de direito interno.

Por fim, o nexo de causalidade entre a conduta estatal violadora do direito da UE e o dano, afere-se de acordo com a teoria da causalidade adequada, valendo igualmente aqui os tópicos enunciados a propósito do artigo 340.° do TFUE.

Verificados todos os pressupostos de responsabilidade definidos a nível do direito da UE impende sobre os Estados um dever de indemnizar, sendo este dever edificado a partir da norma constante do artigo 4.º/3 do Tratado da União Europeia (TUE).

 

Conclusão

 

O processo de integração europeia tem implicado a transferência de prerrogativas de soberania para o seio da União Europeia (UE). Os respetivos órgãos dispõem de poderes supranacionais de ius imperii, que lhes foram transmitidos pelos Estados, dotados de capacidade para causar danos aos particulares. Contudo a UE é conformada pelos princípios do Estado de Direito, nomeadamente pelo princípio da responsabilidade dos poderes públicos. O artigo 340.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) consagra normas sobre responsabilidade dentro da União Europeia e determina que a responsabilidade desta pode ser contratual e extracontratual[v].

Porém estas disposições do Tratado são vagas e indeterminadas, pelo que a responsabilidade da UE tem sido desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE).

 

 

 

Bibliografia

 

·         Martins, Ana Maria Guerra. “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II”, Almedina, 2018

·         Martins, Ana Maria Guerra. “Manual de Direito da União Europeia”, Almedina, 2017

·         Machado, Jónatas E.M. “Direito da União Europeia”, Coimbra Editora, 2014

 

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[i] Está em causa uma ação autónoma, distinta da ação por anulação ou por omissão. Não pressupõe a prévia declaração da ilegalidade de um ato ou de uma omissão.

[ii] Ou seja, a verificação de uma ilegalidade segue a fórmula Shöppenstedt

[iii] Importa salientar que a responsabilidade dos Estados membros por violação do direito da UE situa-se num plano diferente da responsabilidade dos Estados por violação de normas nacionais

[iv] Este princípio prescreve que os requisitos processuais impostos à responsabilidade comunitária do Estado não sejam menos favoráveis do que as que valem para a responsabilidade nacional.

[v] Também é mencionada a responsabilidade pessoal dos agentes perante a União