Porquê o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança?

Porquê o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros  e Política de Segurança?

Filipe Oliveira, nº28234

Sumário: 1. Introdução; 2. O Alto Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança; 3. Evolução histórica; 4. Porquê a existência do Alto Representante?

1. Introdução

Com este texto pretendo tecer algumas observações sobre uma figura, novidade do Tratado de Lisboa: o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança. O que representa esta figura num intrincado sistema institucional com várias forças legitimadoras como é o da União Europeia? O que motiva a sua existência?

2. O Alto Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança. 

O Alto Representante é uma figura cuja natureza jurídica é discutida. Tem uma ampla variedade de competências, que, enunciando de um modo geral, se pode dizer que: colabora na definição a Política Externa e de Segurança Comum da União, condu-la e executa-a; é um dos vice-presidentes da Comissão Europeia; preside ao Conselho dos Negócios Estrangeiros; é o "porta-voz" da opinião perante organizações internacionais.[i] No fundo, é o condutor e representante dos interesses e posições da União Europeia no que concerne a relações externas. 

É uma figura que entra em contacto mais direto com, pelo menos, três instituições europeias: o Conselho Europeu que o elege; a Comissão Europeia, de que faz parte (e o acordo do Presidente da Comissão é necessário para a eleição do Alto Representante pelo Conselho Europeu); e o Conselho (presidindo a uma das formações desta instituição). 

Por tudo isto, é difícil enquadrá-lo como membro de uma instituição em exclusivo e surgem dificuldades em, ainda, perceber se este representa uma instituição ou órgão autónomo em si.

Mas não terá sido o seu enquadramento em diversas instituições a razão fundamental.

3. Evolução histórica

O Alto Representante é uma inovação do Tratado de Lisboa. Ou melhor: é uma inovação que entra em vigor com o Tratado de Lisboa. Isto porque o aprovado e não ratificado Tratado que Estabelece uma Constituição para a Europa (TECE) previa a mesma figura, com as mesmas competências, a que chamava de “Ministro dos Negócios Estrangeiros”. A razão era a necessidade de coordenação das posições da União sobre a Política Externa[ii], dado que a “separação” de poderes entre a vertente intergovernamental da União – o Conselho – e a vertente integracionista – a Comissão – podia conduzir a isso: posições antagónicas da uma União que se pretendia apresentar como una, reforçando a ideia de uma entidade coesa; além de haver a necessidade de impor o direito de legação da União.[iii]

Esta necessidade teve, portanto, na Convenção para o Futuro da Europa, uma resposta pragmática: um “porta-voz” da União, que se articulasse entre Conselho e Comissão Europeia, que exercesse competências no âmbito da PESC e de declaração dos interesses da União no cenário internacional.

Precisamente o que se tinha pensado para o TECE, pensou-se e consagrou-se com Lisboa: os Tratados preveem esta ideia de coesão das políticas externas que devem ser asseguradas pelo Alto Representante, nos artigos 18.º/2 e 4 e 21.º/3, segundo parágrafo do Tratado da União Europeia.

Juntaram-se, assim, as competências do Alto Representante para a Política Externa e de Segurança Comum da União, criado no Tratado de Amesterdão, e do Comissário Europeu para as relações externas num só cargo[iv]: o Ministro dos Negócios Estrangeiros no TECE e Alto Representante da União para as Relações Externas e Política de Segurança no Tratado de Lisboa.

4. Porquê a existência do Alto Representante?

Claro está entre os diversos autores que a existência do Alto Representante visou assegurar a coerência e coordenação entre as diversas políticas externas da União, procurando ultrapassar uma barreira que dificultava a coordenação que é o afastamento sempre existente entre instituições de natureza intergovernamental e integracionista – Conselho e Comissão.

O enquadramento “híbrido” do Alto Representante apresenta essa vantagem. Apresenta, também, fragilidades, que residem precisamente nesse enquadramento.[v]

Contudo, a existência do Alto Representante não parece ter sido pensada como para criar um cargo que por si tivesse natureza e funções decisórias, pelo contrário: enquadrando-se tanto na Comissão como no Conselho e presidindo à PESC, o Alto Representante consegue estar presente em todos os campos de formação da vontade da União no que concerne à sua ação externa. Tal permite-lhe com maior eficiência executar essa vontade, procurando concertar os diversos centros de poder de formação desta, tornando-os mais coesos, fazendo ponte entre diversas políticas externas e servindo de porta-voz e condutor das políticas externas da União, não o seu definidor (embora venha trazer um novo dinamismo no processo decisório[vi]).

Neste sentido, a razão pragmática de coesão e coordenação, bem como a necessidade de dar cumprimento a princípios gerais de cooperação e coordenação de políticas presentes nos Tratados (particularmente nos artigos 21.º e 22.º do TUE), aliado a uma progressiva aproximação entre as instituições, que pode significar um passo segundo o método dos “pequenos passos” que já preconizava SCHUMANN em 1951[vii] parece ser a motivação subjacente à criação do Alto Representante da União para as Relações Externas e Política de Segurança.

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[i] MESQUITA, Maria José Rangel, A atuação externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, 2011, Almedina

[ii] QUADROS, Fausto de, Avaliação global do sistema orgânico e institucional da União Europeia após o Tratado de Lisboa, página 43.

[iii] MARTINS, Ana Guerra, Manual de Direito da União Europeia, 2018, Almedina, páginas 363-367.

[iv] PAIS, Sofia Oliveira, Estudos de Direito da União Europeia, 2018, Almedina.

[v] QUADROS, Fausto de, Avaliação… páginas 43-44.

[vi] VITORINO, António, O Tratado de Lisboa, 2012, Almedina, páginas 29-30.

[vii] Bem expresso na famosa Declaração Schumman de 1951.