Introdução à noção abrangida do
conceito de “poluição”
A
proteção do meio ambiente e a consequente luta contra as alterações climáticas
tornou-se uma realidade mais do que fundamental de se prosseguir.
A
Revolução Industrial, o aumento do poder de compra, o crescimento das cidades e
alargamento para os subúrbios, o aumento da industrialização adaptadas a uma
nova realidade de comércio internacional e de circulação de capitais, serviços,
mercadorias e pessoas (que a própria União Europeia permite) transformaram a
mobilização dos transportes e o método de manufaturas de uma forma tão intensa
que tornou o Mundo rapidamente propício a poluições extremas.
Estas
poluições possuem os três tipos: aérea (fábricas, transporte aéreo, transporte
rodoviário), marítima (transporte marítimo de mercadorias e pessoas quanto a
questões de comércio e de turismo) e terrestre (que converge com as duas
anteriores: novamente as fábricas, o transporte rodoviário, despejos das
fábricas que se infiltram nos solos em volta, utilização de fertilizantes nas
colheitas).
Desde
meados do séc. XX que se falava no problema da questão ambiental (até pela
ameaça do buraco da camada de Ozono por causa dos clorofluorcarbonetos) mas a
comunidade internacional apenas tomou medidas contra a poluição a partir dos
finais séc. XX. A reciclagem é um dos melhores métodos criados pelo Homem para
fazer face ao desperdício de recursos de lixo, substituindo os antigos enterros
sanitários que, de novo, causavam uma poluição terrestre extrema.
Outra
questão extremamente importante é o caso das centrais nucleares com o seu maior
exemplo Chernobyl que, por ser uma central obsoleta, sofreu um acidente num dos
seus reatores que cuja explosão proveniente contaminou metade da Europa em
maiores ou menores quantidades de vários gases radioativos, extremamente
perigosos para a saúde humana, causadores de muitas espécies de cancro e podem
mesmo provocar a morte em exposição extrema. A radioatividade é muito mais
perigosa por ser um gás completamente invisível (diferente de alguns, mas não
todos os gases de efeito de estufa) e também presente nas bombas nucleares
usadas na 2ª Guerra Mundial que, desde então, foram profundamente melhoradas e
agora encontram-se ao dispor das maiores potenciais mundiais. Assim, na
ocorrência de algum tipo de tensão mundial, como a mais recente entre os EUA e
a Coreia do Norte, pode muito bem desencadear um conflito nuclear. Ou ainda, pelo
facto de estas bombas existirem, poderão ser usadas por organizações
terroristas que ameaçam a paz e segurança internacionais e a saúde pública.
Outro
exemplo é o facto de os animais se alimentarem de muitos alimentos provenientes
do solo e, se os humanos se alimentam desses mesmos animais, se estes
primeiramente consomem solo contaminado seja por poluição proveniente das águas
seja por fertilizantes, mais uma vez a nossa saúde pública está em perigo.
Tudo
isto para enunciar que a proteção do ambiente tem diversas áreas e
consequências irreparáveis tanto para o planeta como a nossa própria qualidade
de vida.
No
entanto, a reciclagem não resolve tudo. O exemplo das fábricas ainda é hoje
fortemente usado pois continuam a libertar gases poluentes como o metano, e contribuem
para o excesso de dióxido de carbono na atmosfera, criando o tal efeito de
estufa responsável pelo aquecimento global e pelas alterações climáticas. Estas
ditas alterações dizem respeito ao subir da temperatura global do planeta, o
que, em casos futuros extremos, irá provocar migrações em massa dos países da
linha do Equador (por já naturalmente ser a zona mais quente do planeta) para o
Hemisfério Norte por existir mais solo no planeta no Hemisfério Norte do que no
Hemisfério Sul.
Todas
estas ameaças muito prováveis de acontecer foram algumas das razões
impulsionadoras para a criação de medidas de proteção do ambiente, animais,
florestas, oceanos, rios, energia, pesca, entre outros assuntos, a nível
nacional e internacional.
Normas ambientais europeias
Muitas
são as Organizações Internacionais que têm a proteção do ambiente como um dos
seus grandes objetivos, mas nenhuma outra Organização Internacional desenvolve
esse parâmetro como a União Europeia o faz. De facto, como indica Ana Guerra
Martins, antes da União Europeia não havia qualquer disposição normativa relativamente
à proteção do ambiente. Isto traz um cariz importante à União Europeia e
comprova como ela influencia muitos outros acordos de outras Organizações
Internacionais.
Muitos
casos podem ser tidos em conta como exemplos quando se procura normas
ambientais europeias nos diplomas. Dos exemplos que mencionei na introdução, a
proteção do ambiente pode ser de vários tipos, seja proteção da saúde publica
quando ocorre fugas energéticas das centrais nucleares ou um ataque terrorista
produzido por bomba atómica, ou ainda no que toca à agricultura (exemplo de não
se utilizar tantos fertilizantes).
É
claro que noções de saúde publica e proteção da segurança internacionais podem
ter teor diferente do da proteção ao ambiente, mas tudo isto relaciona-se um
com o outro, é difícil mencionar apenas um exemplo de meio ambiente que não
ponha em causa a saúde pública como um todo. Isto vai de encontro com o
disposto no artigo 191.º, n.º 1 do TFUE.
Isto
porque não se sabe ao certo, em primeira análise, a competência jurisdicional que
deve ser tida em conta, seja ela da União Europeia ou dos Estados-Membros, mas
apenas quando se verifica o acordo internacional em profundidade. E, tal como
mencionei, a proteção do ambiente não pode deixar de estar relacionada com a
saúde humana devido à poluição também afetar a nossa saúde e, também, por os
acordos internacionais raramente se inserem em apenas um objetivo, daí que seja
natural que dentro do mesmo acordo ocorra proteção devida ao ambiente e outra
questão relacionada com a promoção de outro objetivo europeu.
As
disposições gerais contidas no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
explicitam que o papel da União será de coerência entre as diversas políticas e
ações dos Estados-Membros relativamente aos seus objetivos, sem esquecer a
coerência com o princípio de atribuição de competências, artigo 7.º, TFUE.
Este
princípio de atribuição de competências permite a elaboração dividida em
categorias relativas às competências da União que se dividem entre: competência
exclusiva (artigo 2.º, n.º 1 e artigo 3.º TFUE), competência partilhada (artigo
2.º, n.º 2, e artigo 4.º TFUE), e apoio, coordenação e complemento das ações
dos Estados-Membros (artigo 6.º TFUE).
Na
competência exclusiva, apenas a União pode legislar e adotar atos juridicamente
vinculativos. Neste caso, verifica-se nesta competência, a conservação dos
recursos biológicos do mar (artigo 3.º, n.º 2, alínea e) TFUE).
Na
competência partilhada, a União possui poder de legislação, mas em
acompanhamento com os Estados-Membros. Destacam-se aqui: a agricultura e pescas
(artigo 4.º, n.º 2, alínea d), TFUE); o ambiente (artigo 4.º, n.º 2, alínea e),
TFUE); problemas comuns de segurança em matéria de saúde pública (artigo 4.º,
n.º 2, alínea k), TFUE).
Na
3ª competência, a União pode assumir uma ação de apoio, coordenação e
complementaridade das medidas tomadas a cabo por parte dos Estados-Membros,
destacando-se para o caso a proteção e melhoria da saúde humana (artigo 6.º,
alínea a), TFUE), e a Proteção Civil (artigo 6.º, alínea f), TFUE).
A
União esclarece ainda que, aquando da definição e execução das suas políticas e
ações, tem em conta as exigências de, entre muitos casos, da garantia da
proteção social adequada e da proteção da saúde humana, artigo 9.º, TFUE; e que
as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na
definição e execução das suas políticas e ações, com o objetivo de promover um
desenvolvimento sustentável, artigo 11.º TFUE.
Ações levadas a cabo pela União
Europeia
Dentro
das características internas da proteção ambiental europeia, a União tem um
papel mais próximo e pessoal, mais centrado nos seus próprios cidadãos
europeus, para melhorar a sua qualidade de vida e a do ambiente.
Através
de um documento oficialmente publicado pela União Europeia na página de
internet referente a todas as publicações documentais da União Europeia,
encontra-se a questão do impulsionamento por parte da Comissão Europeia quanto
às ações implementadas nos Estados-Membros e a eventuais sanções por
incumprimento pelos mesmos.
Os
meios utilizados para dar a conhecer as causas e as consequências das
alterações climáticas são inúmeras tais como ajudar os países a aplicar
efetivamente a legislação, nomeadamente através do reforço das capacidades e do
apoio financeiro, assim como da disponibilização de conhecimentos aprofundados
sobre o estado do ambiente e de informações sobre a forma como outros países
cumprem os seus compromissos na prática[1].
A
Comissão recomendou igualmente que cada país criasse um organismo independente
nacional, como, por exemplo, um provedor de justiça, para tratar as queixas dos
cidadãos relacionadas com o ambiente[2].
No
caso de se verificar que ocorreram infrações, a Comissão Europeia pode, através do Tribunal
de Justiça da União Europeia, agir judicialmente contra os Estados-Membros que
não aplicam a legislação corretamente. Estes processos são incómodos para os
governos[3], e é esse o objetivo da
Comissão para modificar a sua atuação, podendo, em última análise, levar à
imposição de multas por incumprimento. No entanto, a Comissão centra-se mais em
utilizar a ação judicial em último recurso[4].
A
União Europeia criou a Agencia Europeia do Ambiente (AEA) (que possui membros
fora da U.E., mas ainda europeus) para recolher dados de forma a saber os pontos
de mais atenção e as formas como resolver os litígios dentro de cada
Estado-Membro. Os dados que servem de base à
definição da política ambiental europeia provêm, em grande parte, de fontes
nacionais, sendo posteriormente complementados por conjuntos de dados pan-europeus
e analisados pela AEA. A partir destes dados, a União Europeia consegue impor a
sua visão no mercado, ou seja, impostos e os subsídios que podem ser utilizados
como medidas de incentivo ou de dissuasão para convencer as empresas e os seus consumidores
a escolher métodos de fabrico e produtos mais ecológicos como as taxas
aplicáveis ao abate de árvores ou à eliminação de resíduos[5].
A Comissão Europeia tomou ainda outras medidas sobre uma
utilização eficiente dos recursos naturais. Esta gestão seria uma das
iniciativas emblemáticas da sua «Estratégia 2020». Esta Estratégia desenhou os
próprios objetivos que deverão ser cumpridos até ao ano 2020 centrados numa
mudança da política de hábitos de consumo, produzir mais com menos, utilizar os
recursos de uma forma sustentável e geri‑los mais eficazmente ao longo do seu
ciclo de vida[6].
A União Europeia adotou em matéria de
produtos químicos, a legislação mais avançada do mundo, denominada de
Regulamento REACH (do inglês Registration, Evaluation, Authorisation and
Restriction of Chemicals — registo, avaliação, autorização e restrição de
substâncias químicas).
Todas as substâncias químicas fabricadas ou importadas para a União
devem ser registadas na Agência Europeia dos Produtos Químicos, com sede em
Helsínquia. Até 2018, todos os produtos químicos utilizados na Europa terão de
satisfazer esse requisito. Caso contrário, não poderão ser vendidos na União.
Os produtos mais perigosos estão sujeitos a regras especialmente rigorosas[7]. Isto permite um maior
controlo sobre o que nós próprios comemos em termos de produtos químicos usados
na agricultura, mas também a fiscalização de produtos que rapidamente irão
degradar o solo.
Existe uma série de promoções de eventos (para chamar a atenção
dos cidadãos) como a realização
anual da «Semana Verde» em Bruxelas, no contexto da qual milhares de
participantes debatem ao longo de quatro dias sobre uma questão ambiental
importante, como a biodiversidade ou a água[8]
ou ainda a realização de concursos e a atribuição de prémios como a «Capital
Verde da Europa» que contribui para dar a conhecer aos cidadãos os esforços e
as iniciativas cheias de imaginação de algumas cidades da Europa no domínio
ambiental[9].
O Tratado da União Europeia, no seu artigo 21.º indica a lista dos
valores levados a cabo pela União Europeia. Centrando a atenção no n.º 2, alínea
f), lê-se que a missão da União em definir e prosseguir políticas comuns e
ações de diligência no sentido de assegurar um grau de cooperação de todos os
domínios das relações internacionais com Estados terceiros e Estados-Membros, incide,
nomeadamente, no contribuir para o desenvolvimento de medidas internacionais
que preservem e melhorem a qualidade do ambiente e da gestão sustentável dos
recursos naturais. Tudo isto com o supra-objetivo de assegurar um
desenvolvimento sustentável. Este conceito de “desenvolvimento sustentável”
incide na equação de três princípios: a exploração de todos os recursos
naturais ao seu mais alto nível, sem prejudicar de alguma forma o ambiente,
garantindo a melhoria da qualidade de vide humana.
Parecer 2/15 do Tribunal
de Justiça
Dentro
das características externas da proteção ambiental europeia, a União tem um
papel mais vocacionado para as relações internacionais que consegue obter com
terceiros Estados e outros Organizações Internacionais através de acordos
internacionais em matérias que podem ter relação com o ambiente ou matérias
diretamente relacionais com o ambiente.
Este parecer centra-se na questão da política comercial comum e surgiu
em 2009 com um acordo da União Europeia com um Estado terceiro, Singapura,
relativo à celebração de um acordo de comercio livre, consoante indica o
considerando 139[10].
O parecer é dado ao Tribunal de Justiça da União Europeia com a pergunta, que o
tribunal irá responder, relativo à União Europeia e a sua competência exclusiva
no acordo deve ser tida em conta ou se
seria antes uma competência partilhada. Este acordo, em primeiro olhar, parece
não ter qualquer relação com o ambiente, mas este assunto tem sempre de ser
refletido numa política comercial comum, tal como obriga o considerando 142 que
igualmente menciona o artigo 21.º, n.º 2, alínea f) TUE pela proteção do
ambiente ser um valor da União Europeia a ser prosseguido e a política
comercial comum ser guiada por esses mesmos valores, artigo 207.º, n.º 1
segundo período, TFUE[11].
O parecer indica que o
acordo celebrado entre Singapura e União Europeia terá, obrigatoriamente, que
se reger pelas regras respeitadoras de proteção do meio ambiente, nomeadamente
no seu considerando 150 onde diz que “o acordo
projetado contêm, além dos diversos compromissos das Partes, (…) a obrigação de
a estas se aplicarem efetivamente os acordos multilaterais em matéria de
ambiente dos quais são partes, (…) [relativos ao] comércio de madeira abatida
ilegalmente e de produtos conexos, de praticarem uma exploração sustentável dos
recursos haliêuticos, (…) de lutarem contra a pesca ilegal (…).”[12]. O
considerando indica ainda no 151 que “(…) é proibido as Partes aplicarem as
medidas adotadas ou mantidas para pôr em prática os acordos multilaterais em
matéria de ambiente de um modo que constitua um meio de discriminação
arbitrária ou injustificada entre essas Partes ou uma restrição dissimulada ao
comércio.”[13].
Tudo
isto dentro do acordo relativo ao comércio. É preciso ponderar se se trata de
um acordo com dois temas separados, ou um acordo com o ambiente centrado única
e exclusivamente dentro da política comercial comum. Isto é importante para se
responder à pergunta que levou ao parecer, sobre se a competência da União é ou
não exclusiva. O parecer no seu considerando 164 indica que a União não tem
competência para atuar sozinha relativamente a impor as ordens de proteção do
ambiente e que terá de o fazer em correlação com os Estados-Membros.
Concluiu-se,
pelo considerado 165, que “[no] acordo projetado [entre] as Partes, [estas] não
pretendem harmonizar as respetivas normas relativas (…) ao ambiente (…) [e que]
reconhecem o seu direito mútuo de estabelecer os seus próprios níveis de
proteção ambiental (…) e de, consequentemente, aprovar ou alterar as respetivas
legislações e politicas em conformidade com os acordos internacionais nestas
matérias”.[14]
Isto quer dizer que o acordo não se trata, no fundo, de um acordo ambiental,
mas sim comercial no seu todo.
Atendendo
a isto, o tribunal disse que se tratava de competência exclusiva da União, no
seu artigo 3.º, n.º 1, alínea e) TFUE por se centrar apenas na política externa
comum.
Este
exemplo prático permite-nos ver que um acordo que tenha características
ambientais pode não ter a dita competência partilhada com indicada pelo TFUE
porque as partes envolventes assim preferiram não convergir as suas políticas
ambientais e apenas centrarem-se na matéria comercial.
Os
pareceres são usados em analogia em litígios idênticos e não apenas para este
acordo comercial em específico, daí que esta questão resolvida para todos os
futuros problemas insere a questão da competência quanto ao ambiente
relativamente ao teor do acordo em si e quanto à autonomia privada entre as
partes envolventes.
Observações
finais
A União Europeia mostra a sua ação e preocupação decorrentes com
um catálogo de temas relativos às alterações climáticas que, entre muitas
ações, passam pelo “remediar” da situação centrada na proteção do ambiente,
biodiversidade, águas e utilização segura de energias. A ação da União tem
características internas e externas.
Nas características externas, a União Europeia possui regras
apertadas relativamente a acordos internacionais que, para além do terceiro
Estado ter que se submeter à preocupação e ao tomar de medidas a favor da
democracia e do Estado de Direito, terá igualmente que respeitar e proteger o
meio ambiente das formas que conseguir. No acordo comercial que vimos no
parecer 2/15, a Singapura não se recusou a aceitar as questões de proteção do ambiente,
mas que apenas decidiu fazer a sua própria aproximação ao problema, como até se
espera pela soberania dos Estados.
Nas características internas, a criação de agências europeias como
a Agência
Europeia do Ambiente e Agência Europeia dos Produtos
Químicos conseguem centrar a atenção e a atuação no continente europeu, e mesmo
entre os Estados-Membros da União Europeia em cada tema em especifico, criando
fundos próprios e chegando aos problemas e às necessidades com maior eficiência
e como melhor conseguirem alertar os cidadãos europeus para os problemas
ambientais.
Em suma, a poluição e as alterações climáticas são um problema
amplo que merece múltiplas medidas a serem tomadas, não se trata de um problema
de apenas um Estado, mas de todo o globo, todos necessitam de colaborar,
através das relações diplomáticas, para se chegar a um resultado de proteção
ambiental a longo prazo. A União Europeia tem-se mostrado apta para controlar
futuros acidentes e criar melhores relações internacionais envolventes na
proteção do meio ambiente, tanto internamente como externamente, em acordos com
Estados e com Organizações Internacionais. Foi a própria União Europeia que
impulsionou toda a preocupação ambiental internacional e não há duvida que hoje
em dia o papel levado a cabo pela União Europeia na luta contra as alterações
climáticas continua a ser fundamental e insubstituível.
[1]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 5
[2]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 5
[3]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 5
[4]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 5
[5]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 5
[6] https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 9
[7]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 13
[8]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 7
[9]
https://publications.europa.eu/pt/publication-detail/-/publication/3456359b-4cb4-4a6e-9586-6b9846931463
, pág. 7
[10]
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=190727&doclang=PT
[11]
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=190727&doclang=PT
[12] http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=190727&doclang=PT
[13]
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=190727&doclang=PT
[14]
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=190727&doclang=PT
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