O
Tratado de Lisboa[1] vem reforça a
solidariedade entre os países da União Europeia face às ameaças exteriores
através da introdução de uma cláusula de defesa mútua[2].
O
Tratado de Lisboa não transfere para a União mais competências exclusivas. No entanto,
vem altera a forma como a União exerce os seus atuais e novos poderes
(partilhados), ao incentivar a participação e ao reforçar a proteção dos
cidadãos, ao criar uma nova arquitetura institucional e ao modificar os
processos de decisão com vista a uma maior eficiência e transparência,
garantindo assim um nível acrescido de controlo parlamentar e de
responsabilidade democrática.[3]
O Tratado consagra a Política Comum de Segurança e Defesa como parte integrante
da Política Externa e de Segurança Comum (artigo 42.º do TUE) e reforça a
capacidade da União neste domínio. Os Estados-Membros colocam à disposição da
União capacidades civis e militares que podem ser empregues em missões externas
de manutenção da paz, prevenção de conflitos e reforço da segurança
internacional, à luz dos princípios da Carta das Nações Unidas (artigo 42.º,
n.º 3 do TUE).
Em
Resolução do Parlamento Europeu[4]
veio a considerar-se que a “segurança dos
Estados-membros da União Europeia é indivisível e que todos os cidadãos
europeus devem ter as mesmas garantias de segurança e um nível igual de
proteção contra ameaças convencionais e não convencionais; que a defesa da paz,
da segurança, da democracia, dos direitos do Homem, do Estado de direito e da
liberdade na Europa, indispensáveis para o bem-estar das nossas populações,
devem continuar a ser um objetivo central e uma responsabilidade dos países
europeus e da União”.
Desta
forma, a cláusula de assistência mútua vem a ser introduzida em 2009, com a entrada
em vigor do Tratado de Lisboa[5],
no artigo 42.º, n.º 7 do Tratado da União Europeia e, segundo a mesma, os
países da União Europeia têm a obrigação de ajudar um outro Estado-Membro
"alvo de uma agressão armada no seu território" e este apoio deve ser
coerente com possíveis compromissos no âmbito da NATO[6],
que, para os Estados que desta são membros, continua a ser a base da sua defesa
coletiva e o fórum para a implementação da mesma.
A necessidade de
estipulação desta cláusula é decorrente da inexistência de qualquer outro dispositivo
semelhante no que diz respeito às Missões de Petersberg.[7] Estas
missões incluem, no domínio da gestão de crises, missões de
manutenção de paz, de restabelecimento da paz e ainda missões humanitárias e de
evacuação de nacionais dos países da UEO de zonas em crise. Nos termos desta declaração, os países membros da UEO decidem colocar à
disposição da UEO, mas igualmente da NATO e da UE, unidades militares
provenientes dos diversos ramos das suas forças convencionais. Sendo que esta
necessidade se vem a refletir aquando da ocorrência dos atentados de 11 de setembro
de 2001 e dos ataques terroristas subsequentes.
Pelo
que, a cláusula de assistência prevê que se um Estado-membro da União vier a
ser alvo de agressão armada no seu território, os outros Estados-membro da
União devem prestar-lhe assistência por todos os meios ao seu alcance, em
conformidade com o artigo 51.° da Carta das Nações Unidas. O Tratado de Lisboa vem assim reforça a solidariedade
entre os países da União Europeia face às ameaças exteriores através da
introdução de uma cláusula de defesa mútua.
Esta
cláusula estabelece uma ressalva relativamente aos países denominados de “Países
Neutros”, na medida em que estipula que “tal não afeta o carácter específico da
política de segurança e defesa de determinados Estados-membros”. Estes, que
se mantém neutros em questões militares, como será o exemplo Irlanda, Suécia e
Áustria, não se envolveriam em conflitos diretos, proporcionando apenas o
auxílio que esteja ao seu alcance como, aliás, pressupõe o mesmo preceito.
O
Parlamento Europeu vem ainda considerar que mesmo os ataques não armados, como,
por exemplo, os ciberataques contra infraestruturas críticas, lançados com o
objetivo de causar graves danos e perturbação num Estado-Membro e identificados
como sendo provenientes de uma entidade externa, podem ser abrangidos pela
cláusula, caso a segurança do Estado-Membro em causa seja significativamente
ameaçada pelas consequências do ataque, no pleno respeito pelo princípio da
proporcionalidade.
Relativamente
a questões de procedimento o Parlamento Europeu vem convidar a Vice-Presidente/Alta
Representante a propor medidas práticas e medidas de orientação para assegurar
uma resposta eficaz nos casos em que seja invocada a cláusula de assistência
mútua. O Conselho deve ainda assegurar uma decisão rápida a favor do
Estado-Membro vítima de ataque[8].
Uma vez que a cláusula não estabelece nenhum procedimento formal e o
artigo não explicita que a ajuda deva ser militar.
Este
preceito vem a ser invocado, pela primeira vez, pelo Ministro da Defesa Francês
em Conselho de Ministros da Defesa, no dia 17 de novembro de 2015, subsequente
aos ataques terroristas registados a 13 e 14 de novembro de 2015 em Paris. Sendo-lhe
reconhecido um apoio unânime por parte de todos os Estados-Membros na medida em
que se propõem a prestar todo o auxílio e assistência necessários[9].
A
“cláusula de solidariedade” prevista no artigo 222.º TFUE no domínio não militar
vem a distinguir-se da cláusula de assistência mútua, que deverá operar em
casos em que um Estado-Membro seja alvo de um ataque terrorista ou de uma
catástrofe, seja ela de origem humana ou de origem natural.[10]
Mediante
o que dispõe esta cláusula, os Estados-membros atuarão em conjunto, num
espírito de solidariedade nos casos em que um Estado-Membro for alvo de
qualquer uma das situações já mencionadas, e a pedido das suas autoridades
políticas. Nesses casos a União deverá ainda mobilizar todos os instrumentos que
estejam ao seu alcance, incluindo recursos militares que sejam disponibilizados
pelos Estados-membros, para prevenir ameaças terroristas no decorrentes em
território da União. Deve, além de prevenir, proteger as instituições
democráticas e a população civil de qualquer ataque terrorista.[11]
A
cláusula de solidariedade procura levar a União a mobilizar todos os
instrumentos ao seu dispor, sendo que os instrumentos relevantes neste domínio
serão, nomeadamente, a Estratégia de Segurança Interna da UE, o Mecanismo de
Proteção Civil da União estabelecido pela Decisão n.º 1313/2013/UE do
Parlamento Europeu e do Conselho[12]
(«o Mecanismo da União»), a Decisão n.º 1082/2013/UE do Parlamento Europeu e do
Conselho[13] e as estruturas criadas
no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD).
Por
seu turno, o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) está dotado de
estruturas que dispõem de conhecimentos especializados no domínio das
informações ou militar, contando ainda com a rede de delegações, que podem
igualmente contribuir para dar resposta a ameaças ou catástrofes no território
dos Estados-Membros ou a crises com uma dimensão externa. Consoante o tipo de
crise, outras estruturas e agências da União no domínio da Política Externa e
de Segurança Comum (PESC), incluindo a PCSD, deverão dar o seu contributo.
Deverão,
ainda, ser mobilizados meios para prestar assistência a um Estado-membro no seu
território, a pedido das suas autoridades políticas, em caso de catástrofe
natural ou de origem humana.
O
Parlamento Europeu vem sublinhar a necessidade de os próprios Estados-membros
investirem nas suas próprias capacidades ao nível da segurança e da
possibilidade resposta aos acontecimentos supramencionados, sem que “confiem
excessivamente na solidariedade” dos restantes Estados-membros uma vez que
procura salientar a responsabilidade de cada Estado-membro no que respeita à
proteção civil e à segurança do seu próprio território.
Desta
forma, vem a considerar que esta cláusula só deverá ser invocada “em situações
que sobrecarreguem as capacidades de resposta do Estado-membro afetado ou que requeiram
uma resposta multissetorial que envolva vários intervenientes.”[14]
Procura,
ainda, realçar o papel fundamental do Mecanismo de Proteção Civil enquanto instrumento
fulcral, baseada na solidariedade, para uma rápida resposta europeia a um vasto
leque de crimes.[15]
O
artigo 222.º/2 TFUE dispõe que com o fim de prestação de assistência a pedido
das autoridades políticas do Estado-membro afetado, os Estados-membros, devem
coordenar-se no Conselho, pelo que é, de todo, conveniente a existência de um
dispositivo de coordenação no Conselho, a fim de aplicar a cláusula de
solidariedade pela União.
Mediante
o que dispõe o art. 5.º da Decisão 2014/415/UE[16],
uma vez invocada a cláusula de solidariedade, o Conselho terá que assegurar a
direção da política e estratégia de resposta da União a esta invocação. Ao abrigo
do art. 3.º/1 da mesma Decisão, a Comissão e o Alto Representante devem
identificar os instrumentos relevantes da União e as capacidades militares que
melhoram possam contribuir para responder à crise. Além disso, devem identificar
e propor a utilização de instrumentos e recursos da competência das agências da
União, e ponderar se os mesmos serão suficientes e adequados à resposta à crise
em questão. De entre outras medidas instituídas no artigo 5.º da mencionada
Decisão.
O
Conselho deverá, ainda, ser assistido pelo Comité Político e de Segurança, com
o apoio das estruturas desenvolvidas no âmbito da política comum de segurança e
defesa, e pelo Comité Permanente ao abrigo do artigo 71.º TFUE.[17]
Desta
forma, torna-se claro que estas cláusulas se distinguem, desde logo, pelo facto
de a cláusula de solidariedade possuir um mecanismo de resposta próprio,
enquanto que a Cláusula de Auxílio Mútuo não dispõe de nenhum
procedimento formal, sendo que o art. 42.º n.º 7 TUE também não explicita que a
ajuda deva ser militar.
Por outro lado, a primeira
propugna pela prevenção de ameaças terroristas e pela assistência, a pedido das
autoridades políticas, em caso de catástrofe natural ou de origem humano; ao
paço que a segunda propugna pela defesa de agressões armadas no território de
um Estado-membro.
[1]
Que altera o Tratado da União Europeia e Tratado que institui a Comunidade
Europeia (JO C 306 de 17.12.2007); entrada em vigor em 1 de dezembro de 2009.
[2]
Artigo 42.°, número 7, do Tratado sobre a União Europeia (TUE)].
[4] de 22 de novembro de 2012, sobre as
cláusulas de defesa mútua e solidariedade: dimensões políticas e operacionais
(2012/2223(INI)
[5] Terá sido primeiramente incorporada
no articulado do Tratado Constitucional (I-41.7)
[6]
Neste sentido, Ana Maria Guerra Martins, “Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia”, p.356
[7]
Estas missões foram instituídas pela Declaração de Petersberg, adotada na
sequência do conselho ministerial da UEO, realizado em junho de 1992
[8] Cf. Resolução do Parlamento Europeu,
de 22 de novembro de 2012, sobre as cláusulas de defesa mútua e solidariedade:
dimensões políticas e operacionais (2012/2223(INI))
[9] Artigo 42.º n.º 7 do TUE
[10] Neste sentido, Ana Maria Guerra
Martins, “Os Desafios Contemporâneos à
Ação Externa da União Europeia”, p.356
[11] Cf. Resolução do Parlamento Europeu,
de 22 de novembro de 2012, sobre as cláusulas de defesa mútua e solidariedade:
dimensões políticas e operacionais (2012/2223(INI))
[12] Decisão n.º 1313/2013/UE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativa a um
Mecanismo de Proteção Civil da União Europeia (JO L 347 de 20.12.2013, p. 924).
[13] Decisão n.º 1082/2013/UE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, relativa às ameaças
sanitárias transfronteiriças graves e que revoga a Decisão n.º 2119/98/CE (JO L
293 de 5.11.2013, p. 1).
[14]
Cf. Resolução do Parlamento
Europeu, de 22 de novembro de 2012, sobre as cláusulas de defesa mútua e
solidariedade: dimensões políticas e operacionais (2012/2223(INI))
[15] A Decisão n.º 1313/2013/UE cria o
Centro de Coordenação de Resposta de Emergência («CCRE»), que deverá garantir
capacidade operacional 24 horas por dia e 7 dias por semana ao serviço dos
Estados-Membros e da Comissão, para a consecução dos objetivos do Mecanismo da
União.
[16]
Decisão
do Conselho de 24 de junho de 2014, relativa às regras de execução da cláusula
de solidariedade pela União
[17]
CF.,
Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios
Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia”, p. 357
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