O Serviço Europeu de Ação Externa é um verdadeiro serviço diplomático?
A
União Europeia desde o início da sua fundação tem uma grande dimensão externa e
mantém relações com países terceiros e também organizações internacionais. E
caminhando para os tempos atuais, estas relações ganharam contornos mais sofisticados
e formalmente estipulados.
Em consequência à atribuição de personalidade jurídica
própria, a União Europeia tornou-se num sujeito de direito de internacional,
podendo operar no campo de relações internacionais e estreitar vínculos com
outros sujeitos internacionais numa base de igualdade, sendo capaz de assinar
tratados e adquirir a capacidade de manter relações diplomáticas bilaterais com
outros sujeitos internacionais. Embora na prática pouco tenha mudado, este novo
atributo acaba por validar, de certo modo, o estatuto de sujeito de direito internacional da União
Europeia.
No passado, o mercado comum só existia no papel e não
se imaginava que pudéssemos vir a ter uma moeda única forte e estável e muito
menos os mecanismos de supervisão, como os que acabam de ser criados para
enfrentar a crise económica e financeira e preservar o Euro. Estávamos muito
longe da criação de um Serviço Diplomático Europeu ou de uma estrutura de
gestão de crises. Na realidade, poderíamos dizer que a União
Europeia se assomou contrariamente aos Estados Soberanos. O poder central
pretende controlar questões de defesa, soberania, política externa e política
económica e fiscal. Ora, a União começou pelo eminentemente prático, pelo
possível e imediato, a agricultura e a pesca, a normalização, o comércio e as
pautas aduaneiras. Aos poucos, juntando elementos cada vez mais próximos do
centro do poder do Estado – a justiça, assuntos internos, política externa e
política fiscal. Estes elementos, que já estavam nos planos dos países
fundadores, tornaram-se indispensáveis na medida em que se estreitavam os laços
económicos, processo que a atual crise financeira e económica obrigou
acelerar.
Posteriormente, o Tratado de Lisboa,
que entrou em vigor em dezembro de 2009, trouxe algumas inovações
significativas neste domínio, no sentido de tornar a União Europeia
potencialmente mais forte, mais visível, e mais assertiva enquanto ator global,
mas, sobretudo, com o propósito de assegurar uma maior coerência no domínio da
ação externa. A União Europeia alargou-se, tornando-se num inquestionável pilar
do direito convencional internacional. É cada vez mais política e tem aumentado
o seu grau de integração e cooperação a cada crise enfrentada. As primeiras
décadas do milénio de muito contribuíram a estrutura política global como hoje
conhecemos. É de se destacar o ataque às Torres Gémeas de 11 de setembro de
2001 e a queda de Lehman Brothers [1]que deu início a uma das
maiores e mais graves crises económicas e financeiras já presenciadas. Com o
ataque de 11 de setembro os holofotes viraram-se na direção dos Estados Unidos
da América e a sua supremacia era cada vez mais evidente e assomaram novos
centros de poder e novos sujeitos de peso no seio das relações internacionais.
Também a crise económica e financeira, que se abateu sobre a Europa e os
Estados Unidos da América, fez aperceber-se da possível fragilidade dessas
grandes potências, que por sua vez fez surgir grande atração pelo crescimento
económico da Ásia, transformando-se num motor de crescimento económico global.
Neste sentido, as relações
internacionais tornaram-se cada vez mais competitivas e contingentes e a Europa
via-se no risco de perder a sua já conquistada influência no âmbito
internacional se não agisse de maneira mais coordenada e coletiva. O novo
panorama político, caracterizado por alterações de poder e por realinhamentos
globais, conduziu a um complexo processo de adaptação político e institucional
da Europa, que se concretizou no Tratado de Lisboa e no conjunto das medidas
políticas e institucionais destinadas a enfrentar a crise da Zona do Euro. Entre
as inovações do Tratado de Lisboa contam-se a atribuição de personalidade
jurídica à União como um todo (e não apenas ao pilar comunitário, como já
tínhamos referido anteriormente), e o estabelecimento do Serviço Europeu de
Ação Externa (SEAE).
Para assegurar a coerência, o foco e a eficácia na elaboração e na condução da política externa e de
segurança da Europa, o Tratado de Lisboa criou a figura do Alto Representante
da União para a Política Externa e de Segurança, com responsabilidades
paralelas enquanto Vice-presidente da Comissão Europeia, e um Serviço Europeu
de Ação Externa (SEAE) para lhe dar apoio. Sendo este último um verdadeiro
serviço diplomático europeu com o objetivo de gerir as relações diplomáticas
com os países terceiros, que serve de braço executivo às decisões tomadas pela
Comissão Europeia: o Serviço Europeu de Ação Externa.
O SEAE entrou em vigor formalmente em funcionamento no
dia 1 de janeiro de 2011, dispondo de uma sede em Bruxelas e de uma rede global
de 140 delegações para representar os interesses da União Europeia. Este trabalha
em colaboração com os serviços diplomáticos dos Estados-Membros e a sua
estrutura básica é composta em partes iguais por funcionários oriundos da
Comissão Europeia, funcionários transferidos do Secretariado do Conselho e por
diplomatas dos Estados Membros. A ideia aprovada no Tratado de Lisboa é a da
criação de um Serviço que defenda os interesses da União no mundo, tornando a
Política Externa Europeia mais coerente e provendo continuidade na
representação externa, substituindo a anterior presidência semestral rotativa.
O Serviço deve, assim, apoiar o Alta Representante na condução e elaboração da
Política Externa e de Segurança Comum (PESC) da UE, bem como da Política Comum
de Segurança e Defesa (PCSD); dar suporte ao seu trabalho enquanto presidente
do Conselho Europeu dos Negócios Estrangeiros (FAC) e também apoiar a
implementação da vertente externa das políticas internas da União. O Serviço
dispõe também de um departamento direcionado para a gestão de crises e planeamento,
ao qual pertencem o Estado-Maior da UE[2] e o Centro de Situação da
UE (Sitcen) para a condução da PESC.
O Serviço tem também responsabilidades perante o
Parlamento Europeu e no acompanhamento das missões de trabalho dos
parlamentares a países terceiros e a organizações internacionais. O Parlamento
Europeu tem um papel decisivo na aprovação do estatuto do pessoal e em matéria
orçamental, bem como no controle político democrático.
O SEAE e as suas Delegações, com funções semelhantes
às das Embaixadas, prestam um serviço de coleta, análise e disseminação de
informação, aconselhamento e apoio a todos os membros das instituições europeias,
incluindo os Estados Membros, transformando-se assim “nos olhos, nos ouvidos e
na palavra” da UE com os países terceiros.
Do ponto de vista da PESC permitem ao Alto
Representante recolher e processar informações, mas também assegurar a
coerência da ação externa da EU.
Do ponto de vista da Política Comum de Segurança e
Defesa, o SEAE contribuiu para o planeamento político-estratégico das forças
das missões civis e militares, dispondo no seu seio de especialistas nas áreas
das forças policias, na área judicial, etc.
O SEAE assume ainda uma especial predominância para
assegurar a segurança interna e externa às fronteiras da EU pelas relações de
parceria privilegiada que estabelece com a Nato, a ONU, a União Africana e
terceiros estados.
Internamente, detém um Centro de Situação da União
Europeia, ao qual compete, em cooperação, analisar informação relevante no
campo do terrorismo, das armas de destruição maciça, das migrações ilegais e do
controlo ao nível do crime económico.
Por último, o SEAE internalizou o Estado-Maior da
União Europeia, estrutura com competência para assistir o Comité Militar da
União Europeia, providenciando assessoria militar e conduzindo o planeamento
estratégico de missões militares da Política Comum de Segurança e Defesa.
No entanto, a relevância de uma instituição é medida
por sua capacidade de produzir resultados. Graças ao trabalho estruturado entre
o Presidente do Conselho Europeu, o Presidente da Comissão, o Parlamento
Europeu e a Alta Representante, apoiada pelo SEAE, a União tem dado uma
resposta mais eficaz aos grandes desafios globais, apoiando o multilateralismo,
uma política de boa vizinhança que assegure a estabilidade e a prosperidade dos
nossos vizinhos, o respeito pela Democracia, pelo Estado de Direito e pelos
Direitos Humanos, o desenvolvimento sustentável, a gestão de crises internacionais,
a prevenção de conflitos e uma relação mais estreita com os seus parceiros
estratégicos. Com este novo impulso, a União Europeia conseguiu obter um novo
estatuto nas Nações Unidas, atendendo ao seu caráter “sui generis” de
organização supranacional, o que lhe permite ter um papel mais relevante e
ativo, por meio da apresentação formal das suas posições e da participação no
debate geral das Nações Unidas. A capacidade de ação coordenada na nossa área
de vizinhança foi claramente reforçada, sobretudo tendo em vista a resposta
dada aos enormes desafios colocados pela Primavera Árabe. A União conseguiu, de
forma rápida e eficaz, usando uma visão integrada e em coordenação com todos os
seus Estados Membros, apoiar a democracia e também o desenvolvimento económico
e social na sua vizinhança ao Sul, envolvendo a sociedade civil, as
organizações financeiras internacionais e o setor privado, agregando valor ao
esforço dos governos locais e da comunidade internacional. Criaram-se “Task Forces” e foram nomeados
Representantes Especiais, com o objetivo de dar uma resposta estratégica
adaptada a cada situação, seja na Líbia, Tunísia, Argélia ou Egito.
Intensificaram-se os esforços de mediação da UE na resolução do Processo de Paz
do Médio Oriente, com um envolvimento empenhado do Alto Representante no
chamado “Quarteto Diplomático”, ao lado das Nações Unidas, dos Estados Unidos
da América e da Federação Russa, e em contactos diretos ao mais alto nível na
região, visando obter progressos que conduzam a uma solução global negociada
para o conflito Árabe-israelita.
No quadro do SEAE, a UE dispõe agora de mecanismos
mais capacitados e eficientes para enfrentar situações de crise internacionais
e também para a prevenção de conflitos. A União organizou, em vários países da
Europa, África e Ásia, 22 missões civis e/ou militares, que, de uma forma
coordenada, apoiaram o Estado de Direito e a reforma do setor de segurança,
incluindo o treinamento de policias e de forças de segurança, apoio à gestão de
fronteiras, combate à pirataria, e apoio humanitário em zonas de crise e
conflito. Além disso, cerca de 50% dos esforços internacionais de ajuda
humanitária vem da União Europeia e dos seus países membros. Trata-se de uma
ajuda essencial à sobrevivência de populações de alguns lugares. A União está
agora mais bem qualificada para responder prontamente e de forma coordenada a
qualquer emergência internacional.
Finalmente, o Alto Representante, apoiado pelo SEAE
tem intensificado as relações com os nossos parceiros estratégicos, cujo apoio
e cooperação é essencial para enfrentar os grandes desafios globais em temas de
segurança, desenvolvimento sustentável ou na luta contra as mudanças
climáticas. A União tem hoje parceiros estratégicos e com todos eles
intensificaram-se os diálogos políticos ao mais alto nível, com reuniões
anuais, encontros ministeriais e de altos funcionários, onde são discutidas não
só as questões pertinentes da relação bilateral, mas também a situação
política, económica e social a nível mundial, visando à articulação de
respostas comuns aos grandes desafios globais.
Bibliografia
OLIVEIRA, RUTE ISABEL MÁXIMO DE, O Serviço Europeu de Acção Externa, Tese de Mestrado em Direito Internacional e Relações Internacionais, 21 de Janeiro de 2016 - http://hdl.handle.net/10451/24099
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU, Relatório Especial, A criação do Serviço Europeu para a Ação Externa,2014- http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/cont/dv/sr14_11_/sr14_11_pt.pdf
RIBEIRO, INÊS MARQUES , A UE e o resto do mundo: O Serviço Europeu para a Ação Externa- http://janusonline.pt/images/anuario2015/3.6_InesMRibeiro_UE.pdf
COMISSÃO EUROPEIA, Lutar contra a pobreza num mundo em mudança, Compreender as Políticas da União Europeia - https://infoeuropa.eurocid.pt/files/database/000062001-000063000/000062254.pdf
[1] Lehman
Brothers Holdings Inc. foi um banco de investimento e
provedor de outros serviços financeiros, com atuação global, sediado
em Nova Iorque.
[2] O
Estado-Maior da União Europeia (em inglês, European Union Military
Staff – EUMS) corresponde a uma Direção-Geral do Conselho, composta
por cerca de 200 civis e militares destacados pelos Estados-Membros.
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