Introdução
O tema do Terrorismo encontra-se hoje muito mais desenvolvido do que há quinze anos atrás. Com os ataques do 11 de Setembro, entre outros acontecimentos e inovações, ressurgiu na união o tema da Segurança, bem como a procura de soluções e respostas para novas ameaças. No entanto, apesar de ter havido já diversos avanços, estamos longe de um sistema ideal.
Pretendemos neste trabalho, pendendo para o âmbito interno da questão do terrorismo, compreender o conceito e estudar os principais problemas que se colocam, bem como as soluções que se impõem na União. Será dada relevância ao tema do recrutamento de europeus enquanto fonte de insegurança dentro da União, assim como medidas que foram já implementadas e medidas que poderão vir a sê-lo. Estudaremos ainda a estratégia da União contra o terrorismo e certas falhas na sua concretização nomeadamente questões que se põem na criação de medidas, quando valores fundamentais entram em conflito – mais especificamente, valores como a liberdade e a segurança.
Conceito de Terrorismo
Não existe ainda hoje uma definição jurídica de terrorismo que seja aceite pela comunidade internacional, visto que os Estados têm definido o terrorismo de forma diferente entre os seus direitos internos. No entanto, a doutrina internacional[1] tem aceite as orientações da Resolução 49/60 da Assembleia Geral das Nações Unidas adotada em 1994: “atos criminosos que pretendem provocar um estado de terror no público em geral ou num grupo de pessoas com fins políticos” e da Resolução 1566 (2004) do Conselho de Segurança: “atos criminosos, inclusivamente contra civis, cometidos com a intenção de causar a morte ou ferimentos graves, ou de fazer reféns, com o intuito de provocar um estado de terror no público em geral, num grupo de pessoas ou em certas pessoas, intimidar a população ou compelir o Governo ou uma organização internacional a adotar ou abster-se de adotar um certo ato”. Assim, entendemos daqui para a frente como terrorismo os atos criminosos que provocam terror no público, podendo esses atos causar mortes ou ferimentos graves, e para os quais não deve ser aceite qualquer justificação. A diretiva (UE) 2017/541 vem ainda concretizar o que são infrações terroristas no seu artigo 3º:Artigo 3º.
Infrações terroristas
1. Os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que sejam considerados infrações terroristas os atos dolosos a seguir indicados, tal como definidos como infrações pelo direito nacional que, pela sua natureza ou pelo contexto em que são cometidos, sejam suscetíveis de afetar gravemente um país ou uma organização internacional, quando forem praticados com um dos objetivos enumerados no nº 2:
a) As ofensas contra a vida humana suscetíveis de causar a morte;
b) As ofensas contra a integridade física da pessoa;
c) O rapto ou a tomada de reféns;
d) A destruição em massa de instalações governamentais ou públicas, dos sistemas de transporte, de infraestruturas, incluindo os sistemas informáticos, de plataformas fixas situadas na plataforma continental, de locais públicos ou propriedades privadas, suscetível de pôr em perigo vidas humanas ou de provocar prejuízos económicos consideráveis;
e) A captura de aeronaves, navios ou outros meios de transporte coletivo ou de mercadorias;
f) O fabrico, a posse, a aquisição, o transporte, o fornecimento ou a utilização de explosivos ou armas, incluindo armas químicas, biológicas, radiológicas ou nucleares, assim como a investigação e o desenvolvimento de armas químicas, biológicas, radiológicas ou nucleares;
g) A libertação de substâncias perigosas ou a provocação de incêndios, inundações ou explosões que tenham por efeito pôr em perigo vidas humanas;
h) A perturbação ou a interrupção do abastecimento de água, de eletricidade ou de qualquer outro recurso natural fundamental que tenha por efeito pôr em perigo vidas humanas;
i) A interferência ilegal no sistema referida no artigo 4.o da Diretiva 2013/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (19), nos casos em que seja aplicável o artigo 9.o, nº 3, ou o nº 4, alíneas b) ou c), dessa mesma diretiva, e a interferência ilegal nos dados referida no artigo 5º dessa diretiva, nos casos em que seja aplicável o artigo 9.o, nº 4, alínea c), da mesma;
j) A ameaça de praticar qualquer dos atos enumerados nas alíneas a) a i).
2. Os objetivos a que se refere o nº 1 são os seguintes:
a) Intimidar gravemente uma população;
b) Compelir de forma indevida os poderes públicos ou uma organização internacional a praticarem ou a absterem-se de praticar um ato;
c)Desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas políticas, constitucionais, económicas ou sociais fundamentais de um país ou de uma organização internacional.
Estaremos ainda mais focados no âmbito do terrorismo, que é a origem dos mais recentes ataques que ocorreram na Europa, ou seja, o Terrorismo Religioso por parte de extremistas Islâmicos, pois foi este terrorismo que, ao se fazer tão presente e recorrente, tornou necessária a adoção de medidas e as mais variadas discussões e debates no seio da União.
Estratégia antiterrorismo da União Europeia
O Conselho adotou em 2005 a estratégia antiterrorismo da união[2] baseada em quatro pilares. São estes pilares a Prevenção, Proteção, Perseguição e Resposta.
· A prevenção foca-se, antes de mais, no estudo das causas que levam à radicalização; e, num segundo momento, em evitar o recrutamento de europeus para organizações terroristas.
· A proteção incidirá sobre os cidadãos e infraestruturas, reduzindo-se o risco de atentados, melhorando a segurança e vigilância nos transportes e fronteiras.
· A perseguição visa o desmantelamento das organizações terroristas e, mais uma vez, o controlo fechado das fronteiras, com vista a dificultar as deslocações dos terroristas, impedir o planeamento de ataques e o financiamento dos mesmos – um instrumento significativo foi a lista dos terroristas que se preparavam para atacar na europa feita pela Interpol e divulgada em 2017.
· A Resposta visa, além dos mecanismos de prevenção, proteção e perseguição, que a União Europeia seja também capaz de reagir perante ataques que já ocorreram, ou mesmo ataques que estão a ocorrer. O objetivo é minimizar as consequências dos atentados e promover a solidariedade entre os estados para cooperação na fase pós-atentado.
Dentro do primeiro pilar enunciado – a prevenção – foi criada uma estratégia específica de combate à Radicalização e ao Recrutamento para o terrorismo, que será analisada de seguida.
Recrutamento de Europeus por parte de Organizações Terroristas
Sabe-se hoje que mais de 5000 jovens abandonaram os seus lares em países europeus para se juntar a organizações terroristas[3], geralmente partindo para o Iraque ou a Síria, e que muitos europeus que cá se mantêm são também influenciados por ideais extremistas e preparam-se para atuar dentro da europa. Perguntamo-nos como isto é possível numa União informada, mas especialmente numa união que tem sofrido de perto com ataques provindos dessas organizações – mais especificamente a Al-Qaeda. Grande parte da população que é recrutada é-o através de redes sociais na internet ou pelo contacto com partes dessas organizações ou seus apoiantes em prisões.
É fácil compreender que, na perspetiva da segurança da união, tal questão põe problemas delicados: como controlar estas fontes de perigo quando começam a surgir internamente? O avanço das tecnologias, que em muito contribuiu para o avanço da união numa outra perspetiva, põe agora em causa a segurança dos seus cidadãos. Julgamos que a solução, tanto a nível interno como externo, passa, em primeiro plano, pela Prevenção – de forma especial, a Prevenção quanto à radicalização e ao recrutamento de cidadãos.
Em 2011 a Comissão Europeia criou a Rede de Sensibilização para a Radicalização (RSR) constituída por mais de 700 peritos e profissionais europeus. Tem em vista a partilha de ideias através da organização de conferências internacionais acerca do tema.
Em 2013 o Conselho apela à atualização da Estratégia de Combate à Radicalização e ao Recrutamento para o Terrorismo[4] e convida a Comissão a apresentar uma Comunicação, em que indique medidas concretas sobre os meios de combater a Radicalização[5]. Essa Comunicação foi apresentada efetivamente em 2014, e, com base na mesma, surgiu o Projeto da Estratégia Revista[6], elaborado pelo Conselho.
Muitas inovações concretas são enunciadas nesta Comunicação da Comissão, e na verdade poucas são as medidas realmente implementadas nos Estados-Membros até hoje.
Pensamos que a prevenção passa, tal como mencionado nesta Comunicação, pelos desenvolvimentos da RSR, que definiu dez medidas para o combate à radicalização:
· A Estratégia Antiterrorismo ser promovida em todos os Estados-Membros sem exceção, desenvolvendo a ideia nestes da necessidade de criar estratégias nacionais para proporcionar confiança aos seus cidadãos;
· Promover a procura e a partilha de conhecimentos por agentes especializados na matéria e proceder à criação de uma base de conhecimentos consolidados para consulta;
· Orientar o trabalho da RSR para ir de encontro às necessidades dos Estados-Membros, promovendo reuniões com os responsáveis dos estados;
· Formar profissionais para prevenir a radicalização através da promoção de cursos de formação para aumentar a sensibilização e compreensão daqueles que lidam com indivíduos em risco;
· Ajudar os Estados-Membros a promover opções alternativas à radicalização em cooperação uns com os outros e com a Comissão;
· Cooperar com o setor privado com vista ao conhecimento e melhorar o controlo da Internet no que toca ao Recrutamento feito por essa via;
· Reafirmar os direitos das vítimas publicamente, promovendo e financiando projetos que sensibilizem o publico;
· Criar, de forma especial, nos jovens o espírito crítico quanto às propostas que lhes chegam e promover a educação em todos os estágios da vida académica;
· Promover novas investigações sobre as tendências em matéria de radicalização;
· Colaborar permanentemente com países estrangeiros com vista à prevenção da radicalização, não só a nível interno como externo.
Diretiva (UE) 2017/541 de 15 de março de 2017 – análise crítica
Ao abrigo do artigo 83º do TFUE, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva 2017/541, relativa à luta contra o terrorismo. Perante a radicalização através da internet, encontramos nesta diretiva medidas como a supressão e bloqueio de conteúdos que constituam um incitamento público à prática de infrações terroristas (considerando 22, artigos 6º e 21º), bem como a necessidade de troca de informações entre os estados-membros e a união, mais especificamente a partilha de informações relativas a infrações terroristas, entre as polícias nacionais, a Europol e a Eurojust (considerando 25 e artigo 22º/2). O considerando 32, no mesmo sentido, prevê: “Os Estados-Membros deverão prosseguir os seus esforços de prevenção e de combate à radicalização conducente ao terrorismo através da coordenação, da partilha de informações e experiências relativas a políticas nacionais de prevenção e da aplicação ou, se for caso disso, da atualização das políticas nacionais de prevenção, tendo em conta as necessidades, os objetivos e as capacidades respetivos, com base nas suas próprias experiências.”
Pensamos que as medidas só ganham efetividade quando aplicadas pelos Estados-Membros. Sabemos que é através de diretivas e regulamentos que são verdadeiramente implementadas nos estados as medidas da União Europeia. Neste caso, a Diretiva, apesar da necessidade de transposição, é realmente pouco concreta em comparação com as propostas da Comissão. Muitas das medidas e desenvolvimentos da RSR, bem como informação adiantada pela Comissão na Comunicação, ficaram pelo caminho, não se aproveitando o valor das reflexões já feitas sobre este tema.
Deste modo, considerando-se a Diretiva insuficiente, é também necessária uma sensibilização dos estados quanto à necessidade de implementar certas medidas, para levar a cabo a prevenção do terrorismo como proposta pela União.
Dada a complexidade deste tema e a urgência de uma solução (provisória), eventuais restrições ao valor da Liberdade podem ser vistas como um sacrifício temporário, para que surjam rapidamente resultados ao nível da Segurança.
Como exposto, pensamos que o ideal seria a União, em todos os casos, prevenir os possíveis ataques terroristas pois aumentaria diretamente o nível da segurança. Mas tendo em conta a dificuldade de tornar eficaz a Prevenção afigura-se necessária a implementação de medidas de Perseguição. Exemplo disto são as medidas temporárias de reintrodução do controlo de fronteiras internas admitidas no Código das Fronteiras Schengen (Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho).
Espaço Schengen
O Espaço Schengen é uma convenção na qual participam hoje 26 países. Consiste essa convenção, em termos gerais, na abertura das fronteiras dos países assinantes com vista à livre circulação. A maioria dos países que faz parte desta convenção pertencem à União Europeia, mas quatro deles não. São esses a Suíça, o Liechtenstein, a Noruega e a Islândia. Há, pelo contrário, seis países que pertencem à União Europeia e não fazem parte desta convenção: a Croácia, Bulgária, Chipre, Roménia, Irlanda e Reino Unido[7].
A base jurídica de Schengen foi inicialmente inserida no Tratado que institui a Comunidade Europeia através do artigo 2º/15 do Tratado de Amesterdão hoje prevista no Tratado de Lisboa no título V "Espaço de liberdade, segurança e justiça". Este é assim uma última configuração do Espaço Schengen.
Quanto às referidas reintroduções temporárias de fronteiras, estas estão reguladas nos artigos 25º e seguintes do Código das Fronteiras Schengen. Dispõe o artigo 25º:
“1. Em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado-Membro no espaço sem controlos nas fronteiras internas, esse Estado-Membro pode reintroduzir, a título excecional, o controlo em todas ou algumas partes específicas das suas fronteiras internas, por um período limitado não superior a 30 dias, ou pelo período de duração previsível da ameaça grave se a duração desta exceder 30 dias. O alcance e a duração da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas não devem exceder o estritamente necessário para dar resposta à ameaça grave.
2. O controlo nas fronteiras internas só pode ser reintroduzido em último recurso e de acordo com os artigos 27º, 28º e 29º. Os critérios enumerados, respetivamente, nos artigos 26º e 30º devem ser tidos em conta caso seja prevista uma decisão sobre a reintrodução do controlo nas fronteiras internas ao abrigo, respetivamente, dos artigos 27º, 28º ou 29º.
3. Se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna no Estado-Membro em causa persistir para além do período previsto no nº 1 do presente artigo, esse Estado-Membro pode prolongar o controlo nas suas fronteiras internas, no respeito pelos critérios a que se refere o artigo 26º e de acordo com o artigo 27º, com base nas mesmas razões que as previstas no nº 1 do presente artigo e, tendo em conta eventuais novos elementos, por períodos renováveis não superiores a 30 dias.
4. A duração total da reintrodução do controlo nas fronteiras internas, incluindo quaisquer prorrogações previstas no nº 3 do presente artigo, não pode exceder seis meses. Em circunstâncias excecionais, como referido no artigo 29º, esse período total pode ser prorrogado pelo prazo máximo de dois anos nos termos do nº 1 desse artigo.”
Assim, estas medidas, que condicionam as liberdades conferidas pelo Espaço Schengen (e Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça) apenas podem ser aplicadas em caso de “ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado-Membro” como é o caso do terrorismo, no entanto, apenas por períodos de 30 dias renováveis não podendo exceder um limite máximo de aplicação por dois anos.
França, país pertencente à convenção que temos vindo a abordar, aplicou estas medidas por razões de terrorismo já diversas vezes: propostas de 27 de janeiro de 2017 a 15 de julho de 2017; 1 de novembro de 2017 a 30 de abril de 2018; 30 de abril de 2018 a 30 de outubro de 2018[8].
Assim como Malta de 9 de novembro a 31 de dezembro de 2015 e Noruega de 24 a 31 de julho de 2014.
Assim como Malta de 9 de novembro a 31 de dezembro de 2015 e Noruega de 24 a 31 de julho de 2014.
No entanto, está atualmente em cima da mesa, uma proposta por parte da Alemanha e França quanto à reintrodução do controlo de fronteiras internas por um período de quatro anos. São estes países apoiados pela Dinamarca, Áustria e Noruega que defendem que em circunstâncias excecionais os países do Espaço Schengen devem poder dobrar o período a que estão autorizados a reintroduzir esses controlos.
Estas propostas que encontramos põe realmente em causa as liberdades dos cidadãos europeus que, como afirma a comissão, são “os principais beneficiários” do Espaço Schengen. Isto é, enquanto medidas temporárias, parecem aptas à salvaguarda da segurança no âmbito da Estratégia Antiterrorismo da União, para salvaguardar as falhas que decorrem da má prevenção. Medidas temporárias essas onde a União encontra o equilíbrio entre segurança e liberdade. No entanto, se as medidas de Prevenção falharem constantemente, estas medidas de Perseguição, que se afiguram, por enquanto, temporárias, caminharão para um regime-regra. Nesse caso estaremos perante uma restrição da liberdade dos cidadãos europeus inadmissível.
Nesse sentido caminham certos partidos mais radicais. Não estaremos, nesse caso, a ceder perante o terrorismo, e abdicar daquilo que a União tem vindo a construir?
No limite, para que existisse a segurança por que tanto ansiamos acabaríamos por pôr termo ao espaço de segurança da União.
Conclusões
Em síntese, pensamos que para que a Segurança seja eficaz é necessária eficácia também nas medidas de prevenção implementadas no âmbito da Estratégia de Antiterrorismo da União. Se tal prevenção falhar implicará a aplicação de medidas de perseguição e resposta que porão em causa a liberdade dos cidadãos europeus, e consequentemente vingará um dos objetivos do terrorismo – privar as pessoas dos seus direitos.
Assim propomos uma restrição da Liberdade enquanto esta é um mal menor para que vingue a Segurança, e unir os esforços para uma verdadeira Segurança sem que nos seja imposta a restrição à nossa Liberdade.
[1] Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia”, Almedina, Coimbra, 2018, p. 416
[3] http://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/security/20180316STO99922/como-impedir-os-ataques-terroristas-as-medidas-da-ue-em-sintese-infografia
[8] https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control/docs/ms_notifications_-_reintroduction_of_border_control_en.pdf
