RESUMO: O Acordo União Europeia – Turquia, de março de 2016, visa dar resposta à crise migratória sentida no Mar Mediterrâneo e no Mar Egeu. Contudo, as realidades de aplicação do mesmo levantam dúvidas sobre a sua conformidade com os princípios europeus norteadores da política de asilo e da Política Externa e de Segurança da União Europeia. A atuação da União neste domínio revela-se, atualmente, irrefletida, o que faz surgir dúvidas sobre o nível de preparação europeia para enfrentar eventuais crises migratórias futuras.
ABSTRACT: The European Union – Turkey deal signed on march of 2016 aims to solve the migration crisis felt in the Mediterranean and Aegean seas. However, the practicalities of its implementation have raised questions as to the deal’s compliance with the European principles on asylum matters and the Common Foreign and Security Policy. The E.U.’s action on this issue has been thoughtless, which brings about doubts as to the level of European preparation in the face of future eventual migration crises.
I. Enquadramento do problema
Em março de 2016, o Conselho Europeu e a Turquia assinaram um acordo que tinha por objetivo pôr fim à migração irregular de pessoas oriundas do Norte de África para a União Europeia, redirecionando todos os migrantes que chegassem à Turquia ou às Ilhas Gregas e que não reunissem as condições para lhes ser concedido asilo em território europeu de volta para a Turquia.
Este acordo surge na sequência da intensificação do fenómeno migratório entre 2015 e 2016, em que se verificou um afluxo de migrantes, refugiados e requerentes de asilo que pretendiam evadir-se das situações de guerra e instabilidade social, política e económica na Síria e demais países circundantes.[1]
Embora durante todo o processo de negociações e, posteriormente, em análises sobre a efetividade da aplicação do Acordo a União Europeia tenha vindo a salientar que a sua atuação no que respeita à resposta à crise migratória é orientada por preocupações de cariz humanitário[2], tais motivações colidem com aquela que é a realidade desumana com que se deparam os migrantes que ficam retidos na Turquia.
Proponho-me a, no âmbito desta exposição, explorar quais são os princípios e regras norteadores da política de asilo e da Política Externa e de Segurança Comum, para que possamos confrontá-los com a solução internacional encontrada no Acordo União Europeia – Turquia, bem como com os seus efeitos práticos.
II. A política de asilo e a PESC: valores norteadores
1. A política de asilo
A política de asilo europeia baseia-se no disposto nos artigos 67.º, n.º 2 e 78.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, bem como no artigo 18.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e tem como objetivo a harmonização dos procedimentos de asilo praticados nos Estados-Membros. Neste âmbito, há que referir, igualmente, a importância da Convenção das Nações Unidas relativamente ao Estatuto dos Refugiados (doravante, Convenção de Genebra).
O seu fim último é a implementação de um regime de asilo comum destinado a conceder auxílio aos estrangeiros que necessitem de proteção internacional e visa garantir a observância do princípio da não repulsão (art. 33º da Convenção de Genebra).
O princípio da não repulsão dita que, em princípio, os refugiados não devem ser obrigados a regressar a um país onde têm motivos para recear perseguições. A perseguição pode assumir diversas formas, designadamente, atos de violência física ou mental, medidas administrativas ou legais, bem como “atos cometidos especificamente em razão do género ou contra crianças”.
No ordenamento jurídico europeu, são, ainda, relevantes a Diretiva Procedimentos de Asilo (2013/32/EU), a Diretiva Condições de Acolhimento (2013/33/EU), a Diretiva Regresso (2008/115/CE) e a Diretiva Estatuto de Refugiado (2011/95/EU). O primeiro destes instrumentos legislativos tem especial interesse para esta análise, na medida em que estabelece, no seu artigo 38.º, o conceito de “país terceiro seguro”.
2. A Política Externa e de Segurança da União Europeia: em especial, a Estratégia Global
Segundo o artigo 24.º, n.º 1 do Tratado da União Europeia, a PESC possui um âmbito muito amplo, englobando todos os aspetos de política externa e de segurança da União, visando, inclusive, a criação gradual de uma política comum de defesa. Na medida em que a crise migratória levanta, em grande medida, questões relativas às fronteiras externas e às relações com países terceiros, cabe averiguar quais os valores que devem orientar a atuação da União no âmbito da PESC.
Na Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia de 2016 reconhecia a “crise que [a União enfrenta] dentro e fora [das suas] fronteiras” [3]e as repercussões que esta tem na vida dos cidadãos europeus. Para fazer face a tal desafio, a União proclama a prossecução de certos interesses e princípios comuns: entre eles, a coesão entre os Estados-Membros, a atuação responsável, a luta contra a pobreza e as causas profundas dos conflitos, a promoção dos direitos humanos e a defesa das democracias.
No que respeita à política de migração em concreto, a União compromete-se com o desenvolvimento de uma política de migração mais eficaz, com vista à migração legal, à gestão das fronteiras, à readmissão e ao regresso, bem como com uma abordagem integrada para os conflitos e as crises.[4]
III. O Acordo União Europeia – Turquia, de março de 2016
O Acordo União Europeia – Turquia de março de 2016 surge na sequência de negociações que começaram em 2015 e que, logo nesse ano, resultaram no Plano Ação Conjunta União Europeia – Turquia, que entrou em vigor a 29 de novembro de 2015.
Na Declaração U.E. – Turquia de 18 de março de 2016 acordou-se que todos os migrantes irregulares que chegassem à Turquia ou às Ilhas Gregas a partir de março de 2016 seriam encaminhados para a Turquia. Em contrapartida, por cada sírio que fosse devolvido à Turquia proveniente das Ilhas Gregas, a União Europeia comprometia-se a acolher outro Sírio proveniente da Turquia.
Para mais, a Turquia comprometia-se a reforçar as suas fronteiras marítimas e terrestres, de forma a dificultar a chegada de mais migrantes, bem como a simplificar o seu processo de emissão de visas e a devolver aos seus países de origem os migrantes que não necessitem de proteção internacional. Já a União Europeia, por sua vez, deveria criar um sistema de amissão voluntária de migrantes sírios (o que se veio a concretizar em dezembro de 2015), bem como reembolsar a Turquia, alocando uma verba de 3 biliões de euros destinada à melhoria das condições de acolhimento dos refugiados.[5]
IV. Os resultados efetivos das políticas europeias: confronto com os valores norteadores da política externa
Ainda que as intenções amplamente anunciadas sejam positivas, estas não correspondem à realidade da aplicação das políticas que visam dar resposta à crise migratória. As instituições europeias, bem como os seus Estados-Membros, parecem conferir maior grau de importância às estratégias direcionadas para a segurança interna do que para a proteção dos direitos humanos. Com efeito, isto é evidenciado pelo facto de que o foco da estratégia europeia tem sido o controlo de fronteiras, o retorno de migrantes para os seus países de origem ou para países terceiros e o combate à atividade de tráfico de pessoas.[6]
O Acordo U.E. – Turquia é o reflexo perfeito dessa atitude pouco condicente com os objetivos de abordagem integrada da resolução de conflitos, levantando a questão de saber se é para apenas alguns que se pretende criar um Espaço de Segurança, Liberdade e Justiça.
Em primeiro lugar, parece-me evidente que a própria natureza do Acordo em causa poderá dar azo a violações do princípio da não repulsão, ao qual o Direito Originário atribui um papel nuclear no âmbito da política de asilo (artigo 78.º, n.º 1, última parte do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia). Em que medida é que uma estratégia que se foca na transferência da responsabilidade da gestão do retorno dos migrantes para um país terceiro poderá assegurar a distinção entre os refugiados e os “migrantes económicos”? A União pretende, como enuncia, partilhar a responsabilidade a nível internacional ou isentar-se dela?
Infelizmente, tudo indica que a União Europeia está a assumir uma atitude displicente face a esta matéria, pois, segundo a organização Amnistia Internacional, têm-se verificado graves ocorrências de regressos forçados de cidadãos sírios ao seu país, à revelia das regras turcas, europeias e de direito internacional.[7]
Ainda que a União tenha, como é costume dizer na língua inglesa, “colocado o seu dinheiro onde está a sua boca”[8]através da atribuição de uma verba de 3 milhões de euros para assegurar as condições dos refugiados em solo turco, parece-me que existe um esforço para deliberadamente ignorar o facto de que a Turquia ainda está longe de poder ser considerada um país terceiro seguro.[9]
Vejamos: segundo o artigo 38.º, n.º 1 da Diretiva sobre os Procedimentos de Asilo, para um país terceiro ser considerado seguro, e, consequentemente, ser legal o seu retorno para o mesmo, não se podem verificar ameaças da vida e liberdade em virtude da raça, religião, nacionalidade, pertença a um grupo social ou opinião política (alínea a)). Ora, a própria União já assumiu a fragilidade do estado da democracia e do respeito pelos direitos humanos, manifestada pela deterioração da liberdade de expressão, da independência do poder judiciário e dos media e pela política abusiva de combate ao terrorismo.[10]
Também a exigência da inexistência de risco de danos graves, na aceção da Diretiva 2011/95/EU (alínea b) do n.º 1 do art. 38.º da Diretiva sobre os Procedimentos de Asilo não se encontra, na minha opinião, respeitada. Isto porque é amplamente conhecida a situação de repressão violenta da comunidade curda pelo Estado turco, situação essa que a própria União tem vindo a criticar amplamente.[11]Outro fator que não abona a favor da capacidade turca para a gestão da crise migratória é o seu envolvimento militar na guerra na Síria, o que põe em causa a sua imparcialidade e levanta questões sobre os interesses turcos na região.[12]
V. Observações finais
Torna-se, portanto, impossível não concluir que o financiamento e a transferência de competências para um país que desrespeita os valores democráticos e põe em causa os direitos humanos contraria gravemente os valores que devem orientar a Política Externa de Segurança Comum e a política de asilo. O Acordo U.E. – Turquia deve, forçosamente, ser considerado ilegal, por desrespeito dos requisitos constantes da Diretiva sobre os Procedimentos de Asilo, que estabelecem as exceções ao princípio do não retorno.
Em geral, podemos concluir que a União Europeia tem vindo a assumir uma atitude irresponsável e em contradição com os seus valores nucleares na sua resposta à crise migratória. Esta situação é preocupante, na medida em que a postura de incapacidade de assumir o comando da situação e de recusa em iniciar uma reforma dos sistemas de asilo e de defesa comum poderá vir a ser novamente insuficiente quando, no futuro, a União Europeia se deparar com uma nova vaga de migração, quiçá causada pelas alterações climáticas.
Beatriz Ramos Lopes
[1]Ana Maria Guerra Martins, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, p. 414.
[2]Esta preocupação é revelada, por exemplo, na menção quase imediata da luta contra o “negócio dos traficantes” das passagens do Mar Meditarrâneo e do Mar Egeu no “Second Report on the progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement”, constante do Comunicado da Comissão dirigido ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho da União Europeia de 15 de junho de 2016.
[3]Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia de 2016, pág. 6.
[4]Idem, pág. 6.
[5]Declaração U.E. – Turquia de 18 de março de 2016, disponível para consulta em https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/.
[6]Steven Blockmans,“New thrust for the CSDP from the refugee and migrant crisis”, inCEPS Special Report, pág. 1.
[7]Como é evidenciado no press release“Turkey: Illegal Mass Returns of Syrian Refugees Expose Fatal Flaws in EU – Turkey Deal”, disponível para consulta em https://www.amnesty.org/en/press-releases/2016/04/turkey-illegal-mass-returns-of-syrian-refugees-expose-fatal-flaws-in-eu-turkey-deal/.
[8]Tradução literal da expressão inglesa “putting your money where your mouth is”.
[9]Como é evidenciado em Berfu Aygenc e Cagla Orpen, “The EU-Turkey Refugee Deal: Can Turkey be considered as a “safe third country”?”, disponível para consulta em http://www.publicseminar.org/2018/04/the-eu-turkey-refugee-deal/
[10]Relatório sobre a Turquia em 2015 - Resolução do Parlamento Europeu de 14 de abril de 2016, parágrafos, 1, 10 e 16.
[11]Relatório sobre a Turquia em 2015 – Resolução do Parlamento Europeu de 14 de abril de 2016, parágrafo 25.
[12]Como noticiado pelo jornal The New York Times, em agosto de 2016 (disponível para consulta em https://www.nytimes.com/2016/08/26/world/europe/turkey-tanks-syria.html).
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